公共危机管理的内涵

虽然美国学者20世纪60年代就提出提出危机管理(crisis management,CM)这一概念, 但是之后, 不同方面的专家又从不同的视角对其进行了形影的界定。 究竟什么是危机管理,结合国内外学者的观点,从学科研究的视觉,可以进行一下划分。

(1)从组织管理或企业管理的学科视角来定义危机管理

格林(Green,1992)注意到危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的程度” ,认为危机管理的任务是尽可能控制事态,在危机事件中把损失控制在一定的范围内,在事态失控后要争取重新控制住。 米特罗夫和皮尔森(Mitroff and Pearson,1993)认为收集、分析和在传播信息是危机管理者的直接任务。 危机发生的最初几个小时(或危机持续时间很长时的最初几天) ,管理者应同步采取一系列关键的行动。 这些行动是“甄别事实,深度分析,控制损失,加强沟通”。

美国著名咨询顾问斯蒂文 ·芬克(Steven Fink)认为,危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动; 包括组织面临的政治的、 经济的、 法律的、技术的、自然的、人为的、 管理的、 文化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。 斯蒂文 ·芬克认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机,有计划地挪去风险与不确定性,使组织更能掌握自己前途的艺术” ,主要观点是对风险与危机的规避艺术。 菲利普·亨斯洛(Philip Henslowe)认为危机管理是“任何可能发生危害组织的紧急情境的处理能力” ,主要观点侧重于组织发生危机时对危机的处理能力。

米特罗夫和皮尔森将危机管理界定为 “协助组织克服难以预料事件的心理障碍,好让经营管理者在面对最坏的状况时,能做好最好的准备” ,认为危机管理是组织以外在关联利益人为导向而进行的规避危机事件或者有效处理已经发生的危机事件的活动,观点主要侧重于危机的预防与组织核心管理人员面临危机时的心理培育上。 罗伯特·希斯认为,危机管理是指“对危机事前、事中、事后所有方面的管理” ,危机管理是随着危机越来越多又必须对其进行处理应运而生的科学。

日本的企管顾问藤井定美认为,所谓危机管理就是针对那些事先无法预想何时发生,然而一旦发生却对组织经营造成极端危险的各种事件的事前事后的管理。 它包括对从天灾到人祸等各种突发事件的应对处理。 日本学者龙泽正雄认为危机管理是将发现、 确认、分析、评估、 处理危机视为危机管理的流程,在每一个操作阶段, 始终必须以“如何以最小的费用取得最大的效用”为目标。 可见,日本学者对危机管理的研究层面较为广泛,并将“效用论”纳入了其流程的各个阶段。

(2)从公共关系学的学科视角来定义危机管理

危机管理是一种应急性的公共关系。当意外事件发生时,组织陷于困境,所面临的公众压力处于极限状态,组织的公共关系亦处于应急状态。 危机管理便是立足于应付组织突发的危机事件,通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低。 同时,成功的危机管理还能利用危机, 使组织在危机过后树立更优秀的形象。 从另外一个角度看,每一次危机既包含了导致失败的根源,同时又蕴藏成功的种子。 危机管理做得好,往往可以使危机变为商机,通过负责、有效的危机管理活动, 公众将会对组织有更深的了解、 更大的认同,优秀的组织及企业家也因此脱颖而出。

因此,在危机面前,发现、培育,进而收获潜在的成功机会,这就是危机管理的精髓;而错误地估计形势,并令事态进一步恶化,则是不良危机管理的典型特征,越是在危机时刻,才越能显示出一个优秀组织的整体素质和综合实力。

(3)从国际政治学的学科视角来定义危机管理

考拉 ·贝尔将危机管理等同于和平地解决冲突, 认为它的成功完全取决于能否避免战争。 认为危机本身是真正的敌人,并主张由于核武器具有的大规模毁灭能力,因此在核大国之间,必须避免高度的冒险;任何一方在采取新的行动前须权衡是否由此可能导致战争,如果答案是肯定的,就应该选择较少危险的行动; 各参与方在消除战争危险和使事态恢复正常的任务方面有共同利益,实际上是伙伴。 欧文 ·杨将危机管理看做是争取赢的过程,其目标是迫使对手让步,并在国际上进一步推进己方的利益。

他认为,“国际政治中的危机是一个被看做发生。 高度紧张事件的互动过程,其特征为: 正常的政治流程被突然打断、持续时间短、 发生暴力的可能性上升,以及对国际政治中的某些系统(或关系样式)的稳定产生重大影响” ,危机是增进己方利益的机遇,敌对国家而不是危机本身是敌人。

他主张,一方在采取新的行动前必须先以能否迫使对手屈服的标准来衡量,如果为了达到预期的结果而需要采取更大的冒险行动,就应该这样做; 危机管理的作用是迫使对手做出最大的让步,而己方只做出最小的让步。 威廉 ·金特纳、大卫 ·斯瓦兹把危机管理定义为“赢得一场危机,同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内”。 并提出,危机管理是“达成一个能为双方所接受的解决方案,而不诉诸武力” 。 强调在一场危机中,双方既想达到各自的目的,又将减少危险和避免灾难作为优先考虑,因而危机管理的实质是平衡与调和上述多种因素。

其原因是,核大国避免使它们之间发生的危机升级为核冲突是其共同利益所在,而且即使它们因某个问题而发生危机,但在其他领域也有许多利益交汇点。 派屈希亚 ·杨森引用伦敦“外交与联邦事务部”的资料指出 “危机管理既不是一门艺术,也不是一门科学,而是一种有效的 外交工具'”。

中国学者对危机管理的研究仍然处于初期阶段, 主要是介绍、 引进并消化西方危机管理的有关研究成果。 但是在此基础上,对于危机管理的界定,中国学者也提出了一些富有创见性的见解。

如魏加宁认为,危机管理是对危机进行管理, 以达到防止和回避危机, 使组织或个人在危机中得以生存,并将危机所造成的损害限制在最低度的目的。 蒋永祥、罗殿军认为, “危机管理”是指在企业中树立危机意识,时时注意与各方面进行有效的沟通交流,努力消除自身缺点和对企业不利的各种影响,以防患于未然,因为有些小事件、小缺点、小灾害有时足以毁掉一个组织,所以“危机管理” 又叫“零缺点管理”,有的干脆叫“末日管理”。

(4)从公共管理学科的视角来定义危机管理

危机期间的管理是公共部门在各种压力情况下的管理。 从本质上说,危机管理是公共部门一种 "行动型的管理职能, 它谋求确认那些可能影响组织的潜在的或萌芽中的各种问题(立法的、规章制度的、政治的或社会的),然后,动员并协调该组织的一切资源,从战略上来影响那些问题的发展,最终促成有利于该组织的公共政策” 。 在此过程中,需要建立和维系各种重要关系,研究和预测它们的发展趋势,以及对可能出现的对社会有破坏性影响的问题或事件采取措施,从而最大限度地减少那些问题或事件对社会的不利影响。

总之,从公共管理学科的视角来看,所谓危机管理,“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机, 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动, 以期有效地预防、处理和消弭危机。

危机管理的重点在于:

危机信息的获取和预警; 危机的准备与预防; 危机的控制与回应; 危机后的恢复与重建; 持续不断的学习与创新”。也有学者认为公共危机管理是在高层政治领导者的直接领导和参与下,通过法律、制度、 政策的作用,在各种资源支持系统的支持下, 通过整合的组织和社会协作,通过全程的危机管理,提升政府危机管理的能力,以有效的预防、回应、 化解和消弭各种危机,从而保障公共利益以及人民的生命、 财产安全,实现社会的正常运转和可持续发展。

概而言之,公共危机管理,是指以政府为核心的公共组织在现代风险社会和危机意识以及危机管理理念的指导下,依法制定公共危机管理法规和应急方案,与社会其他组织和公众协调互动充分合作, 对可能发生的公共危机事件实施有效预测、 预警、预报、 监控和防范,并通过整合社会资源对已经发生的公共危机事件进行应急处理,化解危机和进行危机善后或经济社会运行与秩序重建工作的全过程。